中国幕府制度的特征、形态和变迁(二)

祝融

　　　　　　　　　　　　　　　　二、幕府基本制度的变迁

　　幕府制度的基本制度有一个从“辟署制”向“招聘制”的变化。
　　由长官自主配置僚属的制度，在我国古代政治中称为“辟署”，亦曰“辟除”、“辟召”和“辟举”。从本质上说，这是朝廷赋予所命之官的用人权力。因此，这一制度需要放到朝廷与其所命之官的权力关系中来理解。马端临《文献通考》卷十二《选举考》云:“汉朝(王国)唯丞相命于天子，其御史大夫以下皆自置；及景帝惩吴楚之乱，杀其制度，罢御史大夫以下官；至武帝，又诏:凡王侯吏职秩二千石者，不得擅补。其州郡佐吏自别驾、长史以下，皆刺史、太守自辟，历代因而不革。”可见，根据朝廷与其命官之间在用人权力上集权与分权的关系，用人制度可区分为“命官制”和“辟署制”。本文把由朝廷直接任命官吏的用人制度，称为“命官制”；而把由朝廷命官自主辟署僚属的用人制度，称为“辟署制”。
　　官吏的分级任命是古已有之的制度。《礼记·王制》云:“大国三卿，皆命于天子……。次国三卿，二卿命于天子，一卿命于其君……。小国二卿，皆命于其君……。”郑注云:“命于天子者，天子选用之，如今诏书除吏矣。小国亦三卿，一卿命于天子，二卿命于其君。”孔颖达疏云:“崔氏云，三卿命于天子，则大夫以下皆其君自命也。”[１１]可见，先秦国家任命官吏实行的是国王和国君两级任命制。马端临据此认为，由列国国君自命卿大夫、士的制度，就是辟署制。[１２]
　　不过，“辟署制”的形成在秦汉时代。它是与秦汉时代所确立的官僚政治体制相伴而生的。就官僚制的本质而言，它是与“世卿世禄”制正相反对的制度。从这种制度的存在方式而言，它总是与一定的用人制度联系在一起的。用人行政与行政用人密切相关，而且互为因果。秦汉时代所确立的官僚制，是“命官制”和“辟署制”的产物，具体点说，是由朝廷任命中央和地方各级长官，再由中央和地方各级长官自行配置僚属而完成的。而由朝廷命官自置僚属的方式，则构成了“辟署制”的特殊内涵。
　　当然，辟署制的形成并非一蹴而就。它是从春秋战国时代的社会与政治变迁中逐渐演变的结果。春秋战国之际，各国纷纷变法，在用人行政制度上，废除了“世卿世禄”制。秦国自商鞅变法后，“仕进之途，唯辟田与胜敌而已”。[１３]而“秦之法，任人而所任不善者，各以其罪罪之”，[１４]则说明秦国的中央和地方官员具有自命下级官吏的权力。前述赵国李牧幕府的“便宜置吏”，也与这种情况相同。战国时代的这种由朝廷命官自行置吏的情形，就是“辟署制”的直接起源。诚然，追本溯源，“辟署制”是从列国国君自命官吏的“自命制”变迁而来的。就用人行政的体制而言，战国以前的国王和国君的两级任命制与战国以后的朝廷任命各级长官和各级长官自置僚佐属吏的“两次”组建完成政府机构的制度，是一脉相承的。
　　 值得注意的是正是在官僚制度开始形成的战国时代，出现了“幕府”这一新名词。毫无疑义，这种新名词的出现，正是新旧体制发生重大变化的反映。“战国之际，始谓将帅所治为‘幕府’”[１５]这既反映了战国时代列国政治的军事性质，也反映了用人行政体制的转型。领军出征或戍边的将帅可以自主地配置军府人员，这种做法虽然源于分封制时代的国君自命卿大夫、士的制度，但它已经改变了“世卿世禄”的实质；而且，正如因为军无常处、治无定所而临时以“幕”构建将帅府署的情形，将帅自主配置的军府人员也具有临时性。这种临时性既表现为将帅有事则命、事已则罢，因而其军府机构也不复存在；而且表现为将帅与军府人员在相互配合关系上的暂时性和自由性。这种情况，我们可以从战国时代“游士”和“客卿”的流行中得到印证。虽然战国之际“辟署”尚未制度化，各国的情况也有所差别，但“幕府”一名的产生以及《史记》关于“便宜置吏”的记载，足以说明一种新的用人行政体制已经逐渐形成。因此，战国时代是官僚制度的一个有机组成部分幕府制度的发韧阶段。
　　 秦汉时代，由朝廷命官自主辟署僚属才成为制度。“辟署”的制度化主要表现在下述两个方面:(一)明确了朝廷与朝廷命官之间在组织人事上的权力关系。从中央到地方各级政府或行政机构的长官，由皇帝或选部选拔和任命；各级长官的僚属则由其长官自行辟署。秦朝的制度由于缺乏记载，难道其详；但《汉书·百官公卿表》表明，汉代官制基本上沿袭秦代。汉代在地方上承秦制以郡统县，郡守和县令(长)，统一由朝廷选拔任命，但其掾史曹属则由其长官辟署；封国的制度，与郡县大致相同。作为中央派驻地方监察郡县的刺史，也享有郡守县令同等的权力。中央公府辟署掾史，则有一个从皇帝授命辟署和公府自行辟署向单一的由公府自行辟署的变化。《后汉书·百官志》:“汉初掾史辟，皆上言之，故有秩比命士；其所不言，则为百石属。其后皆自辟除，故通为百石云。”这也就是与地方政府的辟署制相一致。(二)限定了辟署的范围。汉代各级行政长官可以自主辟署的僚属，一般限于“掾属”，也就是各级长官办事机构中的低级官员；而不包括佐贰官，更不包括下级所属机构的长官。汉初，公府辟署的范围很宽，也很乱。尤其是所谓“三公”，在用人行政的权力上，任命与辟署往往难以区分。但随着官制的完备与厘定，任命与辟署之间的界限渐渐清楚，辟署的范围则限定于“掾史”。所谓“掾史”，指诸如“西曹”、“东曹”、“户曹”、“奏曹”、“辞曹”、“法曹”、“尉曹”、“贼曹”、“决曹”、“兵曹”、“金曹”和“仓曹”的正、副官员。[１６]公府所能自辟的僚属，仅限于诸曹掾史，长史不在其列。地方郡县的辟署制，汉初就较为确定。郡守县令允许自主辟署诸曹掾史。据《后汉书·百官志》记载，郡诸曹略如公府曹，唯无东、西曹，而有功曹，还有五官掾、督邮、门亭长、主记室史等官，阁下和诸曹各有书佐；郡还置有“议曹”和主簿、文学掾、五经卒史、上计吏等。县诸曹略如郡员，官名上稍有差异。这些掾属都可以由守令自主辟署。郡守之下、诸曹之上置有“丞”，为郡守之佐，但郡丞如公府的“长史”，不为郡守所辟。强汝询《汉州郡县吏制考》说:“丞虽为佐守，实为属吏，非如后世郡丞得与太守抗也，故史每丞、掾并称，惟秩位稍尊，不由太守自辟为异耳。”《后汉书·百官志》记载:“每郡置太守一人，……丞一人；郡当边戍者，丞为长史。”郡丞的职掌是佐守治郡事，具体些说就是帮助郡守总理诸曹事务。所以，瞿蜕园说，它是“官署中之事务长”。[１７]这种总理或分管诸曹事务的佐僚，后世称之为“副贰”或“佐贰官”。汉代郡佐贰官，由朝廷直接任命而不由长官自行辟署。县的佐贰官即县丞和县尉 ，也不能由令长自主辟署，而直接命自朝廷。[１８]
　　 汉代所确立起来的“辟署制”大体如此。每个政府机构或部门的长官，都可以自主辟署自己的掾属。而在一些本来没有配置佐僚的机构，在用人行政上似乎更多地保留了战国时创建的制度。如以监察郡县为职的州刺史，其佐吏如别驾、治中诸“从事史”，“皆州自辟除”；[１９]军府机构，据《通典》说，“汉不见官属。后汉大将军、骠骑将军、车骑将军、卫将军，有长史一人、司马一人、从事中郎一人、掾属二十九人，令史及御属三十一人”。[２０]文献没有载明将军辟署佐僚的范围，但《后汉书·窦宪传》记载“……宪惧诛，自求击匈奴以赎死。会南单于请兵北伐，乃拜宪车骑将军，金印紫绶，官属依司空。”这是对将军府佐僚职员名额的最早规定。按公府辟署的惯例，自辟之属官为掾属以下人员。但在窦宪以前，将军大抵可以完全自主地辟署佐僚的；而且，窦宪之例实际上并未成为定制，属官之设往往因人而异。尤其是将军征战在外，其用人行政往往享有特权。《通典》云“汉不见官属”，这并不意味着窦宪以前将军没有属官，而是没有统一的设置。其之所以如此，原因就在于军府人员由将军自行辟署。实际上，所有官职都是从行政运作中逐渐建立起来的；佐僚之“职”与“名”，大都是由其长官“自除”而形成的。长官们在行政中因事设职，缘事名官，尔后才有各种各样的官职和官名。汉代政府各机构或部门的官职纷繁复杂、各有差别，其因盖在于此。
　　 魏晋南北朝时期，辟署制有了进一步的发展。这主要表现在各级政府尤其是地方政府的长官辟署佐僚的范围的扩大。具体些说，就是辟署的范围从掾属扩大到了整个佐僚系统，汉时由朝廷直接任命的佐贰官在这个时期也由长官自行辟署。这种状况的实质是各级长官行政自主权的扩大，但与汉代以前的情况有所不同，辟署僚属的范围一般限于佐僚，而不涉及下级政府的长官。造成上述状况的根本原因在于当时的政局。由于魏、晋时期的国家都是由权臣所建立，这些权臣所依靠的政治力量是他们手中掌握的军事力量和自主辟署的佐僚，加上政局变动不居、动乱无常，各国政治不仅显出浓厚的军事色彩，而且显出鲜明的私家色彩。中央政府不过是这些权臣霸府的转变，地方政权则为军事将领所操纵。
　　魏晋南北时期在地方行政上的一个突出特点，是所谓“都督刺史”制。魏晋以后，州为地方最高行政层级，刺史为地方最高行政长官，州府机构基本上保留了汉代刺史的佐僚系统。[２１]但由于刺史多带将军开府，即另设有一个督府机构，其佐僚有长史、司马、录事参军、谘议参军和记室参军等。这就形成了一位长官两套班子的情形。这两套班子虽说是州官理民，府官理戎，但实际上难以区分，而且在用人行政上都由其长自主辟署。郡、县两级政府，其用人行政大略如汉制。不过，在南北朝时“辟署制”已出现了变化。北齐时，“州郡辟士之权，浸移于朝廷”；北周时，“刺史僚佐, 州吏则自署，府官则命于朝廷”[22]。[２２]这就是说，朝廷开始把都督刺史的用人权收回，削弱了它的行政自主性。
　　自隋朝取代北周进而统一全国以后，上述措施得到了全面推广。“六品以下官吏，咸吏部所掌”，“海内一命以上之官，州郡无复辟署”。[２３]换言之，“辟署制”在隋朝被否定了。但隋朝的职官始分“流内”“流外”，所谓“海内一命之官并出于朝廷”，是指流内的“品官”，都由朝廷统一任命。“流外官”尚可以自行辟署；而且，由于军事的兴起，军政长官自主辟署佐僚的情形又势不可免。因此，辟署制在隋朝并未被完全摈弃。自秦汉到隋朝，辟署制从确立到原则上被否定，却又不能完全被摈弃，主要有以下三个方面的原因:其一，国家政权无论中央或地方总是需要具有行政能力、尤其是熟知地方政情的人来从政。这使辟署制的存在成为必要。汉代郡县长官辟署的掾属，一般是当地人。因为唯其如此，郡县长官方能知闾里之奸邪、黔庶之休戚。尤其是郡县长官实行“三互法”之后，地方政权辟署当地人为掾属更为必要。其二，国家政权无论内政或国防总是以军事力量为依据的，而军事的存在始终为辟署制提供了条件。由于军事系乎国家的安危，它就特别需要不拘一格地罗致人材，而不能局限于朝廷的铨选；尤其是军政需要的是军事长官的“专政”，而不是官僚之间的权力制衡，因此，在军政领域军事首领任用“私人”或者亲信作为自己的佐僚，便是最佳的选择。从政权的更替看，几乎所有的政权都是依靠军事建立起来的，因此，每一个新政权的诞生，都使辟署制有一个流行以至于泛滥的机会。此外，皇族势力的存在为辟署制留下了地盘。虽然秦朝废封建而建郡县，但承秦制的汉朝却部分地恢复了封建制。虽然这种封建制很快变成了“食爵而不领民”，但“王府”往往享有自辟佐僚的种种特权，既超然于官僚制度之外，又影响着官僚制度。
　　正是在上述因素的作用下，到了唐代，辟署制又获得了发展。唐代地方行政，继承了隋朝的制度，为州(郡)、县二级制，品官皆由朝廷任命(有所谓“册授”、“制授”、“敕授”和“旨授”等方式)；流外官则由州县长官自行辟署，时称“判补”。[２４]此外，唐代在地方专司军事的将领如总管(后改为都督)，尤其是督察军事的大总管(后改为大都督)和因征伐而设的行军大总管以及临时出征的将帅等，允许其自辟僚佐。辟署制在唐朝的兴起以至于泛滥，是在唐中叶由节度使或观察使取代了上述军职而兼领州刺史，仿佛重演魏晋时“都督刺史”的局面以后。节度、观察使职兼刺史，又是一官底下两套机构。其中一是刺史的州府机构；一是节度使或观察使的使府机构。这种局面的出现，根本的原因在于当时的社会动荡和军事专政。但从历史原因而言，一是来自军政系统自主辟署佐僚的传统；一是基于唐初分道设置巡察使和按察使等监司之官的制度。巡察、按察诸使的设置与汉代的刺史一样，本来为中央派遣到地方访察州县的监察官，其佐僚的配置原本也不完备，但其事务却很繁重。“巡察使率是三月之后出都，十一月终奏事，时限迫促，簿书委积，昼夜奔逐，以赴期限”，[２５]这就形成了自辟佐僚的基础；以至于改设观察处置使之后而成为州上面的一级新的地方行政机构。中唐以后，各道由节度使兼观察使以及团练、防御、租庸、营田等使，又兼州刺史，地方政治中军政、监察和行政三者合流，因而再度出现了汉末魏晋时期的局面；尤其是科举的“新及第人，例就辟外幕”，[２６]受诸使辟召而署为幕府之职，成了初官人仕进历练的必经之途，再加上科举落第 “布衣流落才士，更多因缘幕府，蹑级进身”，[２７]“幕府”的声名也就由此大噪。不过，唐代辟署制的适用范围仅仅在于使府机构，而不涉及州府机构，即它局限在军政系统。这是它与魏晋时期的一个不同点。另一个不同点是它在自主权上稍有削弱。唐代诸使府“副使”以下皆可自辟，但署为幕府之职必须奏闻朝廷，所以唐代把辟署往往叫做“奏辟”；未向朝廷奏报而没有官职者，则称“摄”。[２８]至于唐代后期节度使“所属文武官，悉皆自置署，未尝请命于朝”，[２９]其中擅署使府佐僚和擅置州县长吏及其佐僚的情形，虽可在幕府制度史上找到其渊源，但就唐代而言，确实是藩镇割据自雄的表现。
　　五代时期，虽然各国更替，未除方镇之患，但从总的趋势而言，节度诸使的自主权日益遭到削弱。即在后梁，朝廷便欲恢复隋朝的做法，方镇佐僚由朝廷除授，但实际效果并不理想。后唐以后，则规定节度副使和节度、观察两使的判官由朝廷除授外，其他较为低级的佐僚由各道各州自行辟举。后周在方镇佐僚的人数上又作出了限制。[３０]
　　真正削除方镇的权力，是在赵宋政权建立以后。但在宋政权建立之初，用人行政似更无规范。《燕翼诒谋录》记载:“国初州郡官属皆长吏自行奏辟，姓名未闻于朝已先莅职，洎到命下，则已莅月日,皆为考任，大抵皆其宗族亲戚也。”宋代惩方镇之患，“强杆弱枝”是其国策，自然容不得上述状况。雍熙年间，诏罢私辟；熙宁年间，将官员的任用权完全收归吏部，便是其具体的措施。但宋朝对辟署制既没有象隋朝那样快刀斩乱麻似的禁个几绝，也没有象唐朝那样泾渭分明地将其限制于军政系统，而是允许一些职掌重要政务的官员自行辟署佐僚。《宋史·选举志》记载:“宋初内外小职任长吏自奏辟，熙宁年间悉罢归选部，然要处职任如沿边兵官、防河、捕盗、重课、额务场之类，寻又立专法听举，于是辟置不能全废也。”这种情况与其国策不无矛盾，但为了行政的有效性，又不得不将用人权交给要处职官。这也就是宋代辟署制的特点。宋代对辟署制立有“专法”，其法大体包括三项内容:(一)限定举主，必须是“职任要处”或“无人补缺”的地方且由朝廷“特命许之”的长吏，方能自辟佐僚；[３１](二)限定辟召对象，“白衣不可辟，有出身而未历任者不可辟”，必须是科举出身且“历两任有文学者”；[３２](三)规定佐僚中通判、幕职和教授等职不可辟。[３３]从这些内容看，宋代对辟署制的限制比唐代又更为严格。不过，宋代辟法与具实际作用是两码事。因为允许要处职官自辟佐僚在当时毕竟出乎“常格”，所以其“人往往因之以私”，以至于其法“屡行屡止”。[３４]建炎年间，由于宋辽开战，朝廷诏“河北招抚、河东经制及安抚等使，皆得辟置将佐官属；行在五军并御营司将领，亦辟大小使臣。诸道郡县残破之余、官吏解散，诸司诱人填阙，皆先领职而后奏给付身。于是州郡守将皆假军兴之名，换易官属”。[３５]，于是上述限制荡然无存。南渡以后，朝廷屡欲厘正这种“目无朝廷”的状况，但时势如斯，朝廷亦无可奈何。需要指出，所谓“换易官属”，是用自己的亲信，而且其换易的范围已超出辟署的界限，包括州县长官在内。之所以如此，原因主要在于与敌交战和行政乏员。这与唐后期藩镇自雄又有所差别。
　　 元代，朝廷允许诸王投下军州“自举其人”，辟为官属；且允许两广、福建和云南的行省大吏“就便铨注”五品或六品以下官员。[３６]元朝在两广、云南等地区的做法，系沿宋代的政策。据陶安说，元代自辟幕僚并不限于诸投下及两广等省，其他行省的幕僚如“议事官”和“经历”等，“亦可自辟”。[３７]这种情况与元朝立国起朔漠而兼天下，师征所加，或克或附的过程有关。《国朝文类》卷四○《经世大典序录》“官制”条云:“……既取中原，定四方，豪杰之来归者，或因其旧命官。若行省、领省、大元帅、元帅之属者也，或以上旨命之，或诸大王总兵政者承制以命之；若郡县兵民赋税之事外，诸侯亦得自辟用。盖随时创立，未有定制。”元朝在用人行政上，是上述两方面的综合，所以形成了“仕进有多歧，铨衡无定制”[３８]的局面。从总体上看，元代的辟署制虽没有宋代的种种限制，但也没有超越前代。诸投下虽然可以自举其人，但须“以名闻于朝而后授其职”。[３９]诸王如此，其他行省长吏自不待言。
　　宋元地方长吏辟置下属长官的情形，是辟署制的扩大和变形；宋代广泛出现辟署制下任人唯“亲”的现象，虽然与前代一脉相承，而且也是现实所需，但已为政治的发展所不容。这些情况都意味着辟署制已经到了寿终正寝的地步。到明代，明朝明确规定:“凡内外大小官除授迁移，皆吏部主之。间有抚、按官以地方多事奏请改调升擢者，亦下吏部复议，再奏允行”。[４０]于是，从中央到地方，所有官僚皆由朝廷任命，无辟署之例。于是，传统国家由北齐、北周发其端、在用人自主权上的集权行为最终宣告完成。幕府制度史也告一段落。
　　但是，幕府制度没有随辟署制的终结而终结。明朝对辟署制的摈弃是完全却不彻底的。说其“完全”，是因为明朝将除授官员的权力统统收归中央，也就是用划一的“任命制”取代了原来“任命制”与“辟署制”并存兼用的格局。从此，无论中央和地方，不管流内或流外，凡政府官员都必须由朝廷任命，任何官员都没有自除佐僚的权力。言其“不彻底”，则是因为明朝虽然不允许官员自除佐僚，但并不排斥官员以私人的名义用人行政。总之，各级长官辟署佐僚自主权的被否定，并不意味着行政用人自主性的不存在。政治的需要与行政的实际情况并不一致。
　　 明代官员以私人名义用人行政的著名例子，是抗倭将领胡宗宪、俞大猷、戚继光辈招延“幕客”佐理军务。如胡宗宪以巡按御史和总督之职，在浙江招延徐渭、沈明臣、吕希周、茅坤等人“筦书记”、“与筹兵事”。胡宗宪辈之所以需要招延幕客佐理军务，其原因与前代军府完全相同。他们无论以何种职衔统兵作战，都属于临时的差使，且因而没有佐僚的配备；但军政事务又远非将领一人所能独理。只是到了明代，军事将领招用幕府人员的情形与前代不同。即以元代制度“行省大吏皆得辟幕下士，用其计策”[４１]而论，据王圻《续文献通考》记载:元代经略使可选官二员为参谋官，其中“辟名士一人，掌案牍”，[４２]尚署为佐僚。而明代的官员虽还可以私相招用佐助人员，且还可以将由此而成的行政组织称之曰“幕府”，却不能再越“雷池”一步――“幕下士”是可“辟”而不可“署”，徐渭辈也就只能保持一种“客”的身份，而不能进一步署为僚职。这也就是说，用人行政制度已经从原来的“辟署制”演变成另一种制度，即本文所谓的“招聘制”。